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冯奎:中国新城新区转型发展的十个重要趋势

2015-07-27 08:33:05 来源:新浪网

  7月25日,由安徽省皖北办、共青团安徽省委、国开行安徽分行、阜阳市人民政府指导,阜阳市城南新区、新浪安徽主办,安徽省战略发展研究院、阜阳合肥现代产业园区管委会,阜阳经济技术开发区管委会,临泉县人民政府协办的“2015新浪金麒麟(阜阳)论坛”在阜阳盛大召开。国家发改委城市中心学术委秘书长,《中国新城新区发展报告》主编冯奎出席论坛并发表主题演讲。

  冯奎秘书长在演讲中总结了中国新城新区转型发展的趋势和特征。他提到,新型城镇化总体已经成为国家战略,新城区在经济发展、集聚人口、化解城市病、探索未来城镇化城市方向等方面都扮演了重要的角色。冯奎形象地比喻:“实际上它也可能是玫瑰花,不过可能是一朵带刺的玫瑰花。”

  为什么这么说呢?新城新区数量上高度增长的时期已经过去,进入稳定发展的阶段,未来可能会完善淘汰机制,粗犷方式不能再延续下去,未来必须“亮起红灯,拿起卡尺,推动集约化发展”。

  冯奎认为,未来新城区的发展要在已有的功能上升级、加码,必须要开放合作,推动政府和市场协作;同时分类管理,淘汰晋级,促进未来核心能力的建设,将新城新区内在的核心理念外化为具体的形象品牌,最终使它成为很强的竞争力。

   以下为演讲实录:

  冯奎:大家上午好!非常高兴来阜阳讨论新城新区发展,3月份国务院颁布了新型城镇化规划,专门的章节探讨了新城新区的发展问题,刚才我们的李市长也讲到在推进新型城镇化的过程当中要四位一体,其中也讲到了我们要建设若干个新城。我今天就来讨论一下,在未来我们展望当中,新城新区发展的一些趋势,一些特征,和大家一起做一个交流。

  一、新型城镇化总体已经成为国家战略。 这一点越来越清晰,越来越清楚,在座有新闻界的朋友,我看他们报道,找到了一些鬼城、空城的案例,做了一些报道,有时候也做了一些渲染,这些方面的案例可能是真实的,但是我想说,我们对于新城新区还是要从总体上、从国家的战略上给予理解。

  新城新区为何重要?

  一个方面是经济发展、经济增长的意义。我们今天看在东部地区,一些国家经济区,比如说浦东新区,它的经济总量占到上海市的30%,滨海新区占天津的80%;中关村的高新技术企业收入,2013年3万亿,超过了安徽2014年GDP的总和,国家级高新区和国家经济技术开发区,它的经济总量占到全国GDP的1/4,这是经济发展的考虑。

  第二个新城新区技术集聚人口具有重要意义。比如说浦东新区,集聚的人口占到整个上海人口的1/4,再说北京,北京近十年来,集聚的人口有40%在新城,未来我们还需要新城新区集聚人口。

  第三个新城新区对于化解一些城市当中的城市病问题,也有重要意义。最近讨论一个热点,通州行政副中心,这个行政副中心的建设它也是为了解决北京拥堵,北京非首都功能过为集聚的问题。

  第四个我们还要看到新城新区在很多方面代表了未来城镇化城市探索的方向,比方我们说的低碳的新城、智慧新城等等。

  因此,从这些方面来看,我们就要从总体上去把握新城新区。我注意到,2014年、2015年国家关于新城新区,特别是高层在一些部委的关键文件上有一些明确的表达,今年3月份,四个部委出台了国家新区这样一个指导意见,明确我们的国家级新区它是国务院设立的,承担着国家改革发展任务的综合功能区,这是讲我们的国家新区,类似于浦东新区等。2014年商务部出台了关于促进国家级经济技术开发区转型升级的指导意见,明确了经开区是推动地区经济发展,实现区域发展战略,非常重要的载体和平台。国家有关部门对高新区的说法是,它是实现我们创新型国家的非常重要的战略手段,各个省也都非常重视新城新区的发展。从总体上我们对于新城新区的战略意义要有一个总体认识,否则我们把新城新区用一些案例描绘成豆腐渣,实际上它也可能是玫瑰花,不过可能是一朵带刺的玫瑰花。 这是我想讲的第一个趋势特征。

  二、新城新区已经构建起了完美的体系。 在未来它的整体发展趋于稳定,数量上不会有太大的增加,它的高速发展数量上高度增长的时期已经过去,进入稳定发展的阶段。我们在研究当中,统计了全国3000多个新城新区,其中我们看到截止到现在,全国有13个国家新区,最近刚刚成立了两个,一是江苏的江北新区,二是湖南的湘江新区,它是我们整个新城新区大系统中的龙头。此外,我们还有215个经开区,有115个高新技术开发区和一系列的国家级综合保税区,出口加工区、国家级旅游度假区等等,这块的总数加上我们的高新区、经开区,差不多有500多个,它们是我们整个国家新城新区当中重要的骨干。

  我们还看到,各个省级所设立的开发区,各种各样的功能区,还有在一些比较大的城市设立了一些新城新区,这块的数量加在一起也有两千多个,他们构成了我们新城新区的基础。在县一级以及县以下的新城新区,数已万计,这样一个新城新区的体系在过去的三十年当中,经过不断的努力已经基本实现,未来我们会看到它整个的趋势,从数量增加上不再会有大规模的蓬勃增长趋势。比方说有一类新城,像我们的大学城,人口已经达到上限,未来可能我们的大学城就不会再兴建那么多,以往的很多大学城以失败而告终。还有一些是以少数增加,国家非常慎重,就是我们的国家新区,在有些地方还会增加,特别是带动一些重要区域的发展,像我们的东北没有国家新区,可能会有设立,但是非常慎重,增加数量很少。

  另外一些像我们国家级的高新区、经开区,过去的布局相对来说已经比较完善,未来可能采取的办法是什么呢?淘汰制再新建一批,出去一个淘汰一个再新批一个,实际上国家商务部已经在采取这样的政策,还有比如说我们的高铁新城,地铁新区在未来的数量上在一段时间上会有增加。我比较看好代表未来方向的,像智慧、低碳型的新城新区,在未来可能会有较长足的发展,他们代表着未来的方向,所以总体上来说,数量不会有太多的增加。联系第一个方面,把他们结合起来,我们的战略意义非常重要,但是我们的数量已经步入了稳定期 ,这是前面两个趋势特征。

   第三个趋势,中国的新城新区从粗犷走向集约,从低效迈向高效,这将成为转型的主要方向,主要的内容。 中国的新城新区在过去实现的主要功能、主体功能为了推进经济发展,而且其中一大部分以各种各样的名义,实际上承担着工业发展的任务,所以我们建立了各种各样以工业增长为核心内容的新城新区,占据了大量的建设用。我们现在看到日本整个的工业用地1700多平方公里,中国独立的工矿区4万多平方公里,再加上城市里面一些工业用地1万多平方公里,总数差不多五六万个平方公里,从居住和工业的比例上来看,像法国、英国、日本这些国家,在建设用地和居住用地比例比较大,5:1、6:1,我们在居住功能上很少,在工业建设用地上大量被圈为开发区和各种各样的新城新区,但是我们这些用地的产出效率非常之低。

  我们曾经以上海为例,上海代表了我们工业区,工业发展比较高的水平,它的产出效率只有纽约的差不多1/25,所以说我们的产出效率是低的。正因为这样,国家在这方面提出了要求,特别是国土部门,到2020年,它要求我们的开发区容积率要在县城区基础上提高30%,单位面积固定资产投资的建成区面积下降80%,到2020年单位面积上,二三产业的增加值要翻一番,翻一番降低80%,还有容积率提高30%,这样一些数字,它实际上是阐明了我们从决策层、职能部门,大家看到的趋势,就是我们粗犷的方式,不能再延续下去,我们必须亮起红灯,拿起卡尺,来推动集约化发展。

  第四个趋势,我们的产城融合,从低到高,我们城市要实现紧凑的发展,要建设紧凑型城市 。迄今为止,我们讨论的产城融合主要有四种方式:有产无城,有城无产,以及低水平和高水平融合。有产无城这个事情,在我们这样一个地方并不多,但是在浙江等等这些地方,我们考察过很多,浙江有产无城,搞了很多工业设施但是配套跟不上,有城无产的现象比较多,把农民圈起来,积聚起来,赶农民上楼,在马路边上修建了几条楼,这是我们的集中住宅区,但是没有产业,这就叫做有城无产。产城低水平融合,主要是在我们一些县和县以下的开发区,在这样一些小型的开发区,有些产品的制造业,有一些产业集聚,但是产业集聚往往成本比较高,环境污染比较严重,小城镇配套也不好,产城的低水平融合。

  未来我们要推进的是什么呢?我们推进的产城不但要融合,而且要从低水平的融合走向高水平的融合,所以前两天国家出台了关于产业集群的指导意见。2008年左右,当时国家发改委的中小企业司出台了推进产业集群的指导意见,在一些地方以产业集群为核心内容推进产城融合,现在推进了很多产业,比如说智慧型产业。国家在新增补的意见当中,核心的内容就是产城融合,在我们的试点当中没有作为突出内容,我们的地区司最近也是在组织申报产城融合的试点,所以产城融合也应该成为新城新区发展的指导内容,我们研究的产城融合发现做的好的地方有几个特征,位置比较科学,将生产、生活、生态融合在一起,要做到区域品牌,培育好各个地方的产业集群,这些都是产城融合的内容。

  第五个方面的趋势特征,政府和市场协作。 这种开放方式将会得到越来越多的利用。刚才几位专家的演讲当中,大家也提到,实际上我们的PPP模式,现在看起来雷声大雨点小,还有一种说法叫做水土不服,看起来这个问题要从两个方面来讲:一是企业如何学习;二是政府如何改变以往的决策和行为模式。我们去日本参观了一家私营地铁公司,这个公司在日本是最大的私营地铁公司,它的收入49%靠运输,还有51%靠新城新区开发收入,包括酒店、商贸等等,它沿线开发了5000个土地,建造了花园新城,这个花园新城集聚了50万人口,这个新城实际上是地铁公司。

  在新城开发模式里,日本是典型的市场主导型的国家,当然也有政府主导型的,比如说像英国,英国1946年颁布了《新城法》,在十几年之类修建了15个新城,它是典型的政府主导型。香港地区是政府和市场协作,现在看起来并不是哪一种比别的就具有完全的优势,比如说我们搞通州行政副中心,如果搞市场推动型要搞很多年,但是我们一些地方的产业形成,如果我们不加强市场和企业的作用,必将一事无成。

  但是在推进PPP的模式,特别运用这个模式在新城新区开发的过程中,除了我们讲的企业要学习以外,政府的模式也要做很大的改变。我们最近观察了一些案例,存在基本问题是什么?一是政府不愿意跟企业平等讨论;二是谈判能力比较弱,对于商务上平等的合作,缺乏这方面的人才储备;三是道德上负罪感比较重,总是担心搞了PPP的模式,准公共产品由私营企业提供,万一出了问题,老百姓上访政府如何面对这样的情况,所以负罪感比较严重,阻碍了我们在新城新区发展中引入社会和企业的力量,这一点我们现在从政策和实践层面着力解决解决和迫切,这是我们又一个趋势。

   第六个是趋势,是我们的政策未来更多的普及到新城新区,因此一般的新城新区就要更多的追踪,去把握一些在别的地方实验有成的政策。 这方面比较典型的例子,中关村在全国如何推开?大家知道,中关村在全国推行了一些政策试点,在2010年底,中关村搞了1+6。1是搭建创新平台,6是六项创新型政策,包括科研成果、股权激励等这样一些政策。2013年国务院又搞了四项支持政策,这些政策当时在封闭的环境下运行的。到了2014年中央国务院在研究中关村案例的时候,发现这个效果运行的非常好。中关村这个地方,高新技术企业所产生的收入占到高新区的1/7,很多的政策效果起到了明显的作用,所以到2014年底的时候,国务院出台了几项政策,包括1+6和几项税收政策,推广到国家的自主创新实验区和科技城,以及合芜蚌创新区。我前段时间去合肥进行调研,我说这样的政策有没有使用?没有,很可惜,我们对这些政策挖掘的不够,我来到之前和中关村管委会进行一次沟通,他们为了落实李克强总理的要求,准备将中关村的模式在全国大面积的复制,要在全国搞一百个中关村的挂牌园区,要将这些政策进行推广使用,我想在这些方面都是我们要抓住的一些机遇,它也是体现趋势。

   第七个趋势,在未来我们的新城新区生长方式主要是在已有的功能上,植入、升级和加码。 “加码”指的是国家在建成新的试验政策的时候,基本上会选择以往比较成功的新城新区在这个基础上给你加深,这叫加码。“升级”是我们现在观察到的趋势,比如说商务部在遴选国家经济技术开发区的时候,让各个省从现在干的很好的,各项指标已经达到国家考核标准的省级经济技术开发区中选择,在这个基础上进行升级;再有一个叫“植入”,我们的低碳、智慧和新型的功能试验区,将把这些植入到我们现有的新城区当中。由此我们可以看出,我们现在发展新城新区就不能够简单的说,再去扩大新城新区的数量,我们的新城新区数量总体趋于稳定,我们要将已有的工作做好,使得它具备承接更多功能,申请更多政策支持,使得它具备这样的条件,这就是我们讲的未来的一些支持政策,会在已有的新城新区的基础上进行叠加、提升和植入。

   第八个趋势,新城新区将会成为未来中外合作的重要平台,而且合作的方式多元化。 新城新区因为它是新进设立的功能区,机制相对比较灵活,效益相对比较高,比较容易和先进的国际技术管理等等进行接轨,使得它国际合作非常重要的方面。关于新城新区的国际合作,我们现在大家比较多的运用的是一般型的招商引资项目投资。实际上,新城新区从整体的规划阶段就可以就可以纳入国际合作的范畴。现在中外合作,机制非常多,例如我们的单位中欧伙伴关系合作,李克强总理和欧盟签署了中欧宣言,实际上中日之间,包括节能环保的新城新区的合作,中美关于绿色框架,这些都有成熟的合作机制,在我们这样一个地方,也希望能够去研究一些国家的战略,去运用一批,把它纳入关注国家领导人关注的视野当中,使得走向国际合作的舞台,这一点也是我们以后要加以去做的。

  第九个分类管理,淘汰晋级的模式将会出现。 我们以往的新城新区在很多地方只进不出,结果导致在新城新区里,自身缺乏了优胜劣汰的机制,缺乏了激励机制。现在我们看到,从部委的层面到各个省都出台了很多方面的政策,商务部的政策就是把淘汰和晋级并重。科技部对于国家的高新区采取分类指导,一类是有可能把你培育成世界一流的高新园区,另一类是有可能做创新型的创新园,第三类是创新型特色园区,做不了前两种有特色,就列为特色园区。比如说山东省对于省辖范围内的新城新区分为三类,每年进行考核,考核之后予以认定,跟一些扶持性政策相挂钩。我也建议我们在省这一级层面把政策能够用好,使得新城新区在发展的过程中,出现动态变化的激励现象。

   第十个趋势,影响新城新区的因素已经发生了变化,未来核心能力的建设成为各个地方进程最主要的方式。 这几年我们在讨论各个地方新型城市化发展过程中,特别是从研究的角度,我们已经不大愿意把区位优势排在前面,这些优势在未来的几年当中,很快被化解、被分解。一些试点性的政策,更多的像一般性普及,本来你具有的试点优势,如果几年运用不了,很快就会被非试点的地区所超越。像国家新型城镇化试点,领导很急、地方很急,就是因为它有期限的,一个到2017年、一个到2020年,如果在这个阶段里没有成效,试点有什么意义呢!所以在这样一个情况下,我们要重新组合起新城新区发展能力,引用企业战略管理学的概念,你要有核心能力,这个核心能力包括制度创新能力、规划编制能力、集成系统创新能力以及对人才、对人力资本投入,使他进行转化的能力等等,这些在我们评价新城新区当中非常重要。

  这些点,如果我们没有把握住,我们还是认为建立在传统的分析框架上,认为我们具备那样一些传统优势,实际上优势发挥不出来,还没出家门,基本上胜负已经定了,结果就已经定了。就像很多地方讲招商引资,很多的省市领导跟我联系,说我们有好项目、好园区招商引资,我了解他招商引资所打造的理念、品牌,我说你都不用来了,你没走出家门就决定了你这次失败了。

  我们很多新城新区没有名字,都是城市的名字加上新城的名字,就改成新城新区的名字,在这样的情况下,你的新城新区如何能够擦亮你的金字招牌,如何能够塑造你的核心理念和形象,你是做不到的。为什么我们看到国内外有些成功的案例,它就是将核心的理念外化为具体的形象品牌,最终使它成为很强的竞争力。

  最后,简单说点题外话,全国3000多个新城新区,东部广东第一名,西部四川省第一名,中部安徽省。仔细分析一下安徽的新城新区的结构,没有龙头、骨干不强,基础亟待整合提升。我也认为这次我们在阜阳召开新型城镇化和新城区发展2015新浪金麒麟(阜阳)论坛,它的意义远远不在我们对于阜阳新型城镇化提出了一些参考和建议,它对于安徽去研究新型城镇化,特别是在新型城镇化试点上,利用新型城镇化的平台有重要的意义。在这样一个以数量领先的大省,如何提升新城新区的质量,使得它在促进经济增长桥梁,优化经济结构,集聚新型城镇化转移人口方面发挥巨大的作用,也是安徽省以后非常重要的努力方向。

  我的演讲就到这儿,谢谢大家!