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评论|以稳“局”和破“局”为重心优化财政政策

2020-07-27 11:10:19 来源:21世纪经济报道

中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心副主任、研究员陈龙

今年以来,为应对疫情对我国经济社会发展的冲击,我国实施了一系列的积极财政政策。这些财政政策具有力度明显加大、工具更加多样化、政策作用范围更广、注重结构调整和政策差异性等特点。从上半年经济运行来看,二季度GDP扭负为正,财政政策对恢复经济增长发挥了重要作用。减税降费免租政策,“保市场主体”成效显著。提高赤字率,发行抗疫特别国债,增加地方政府专项债券,推动了投资增长,进而成为推动经济增速由负转正的主要因素。截至7月中旬,新增专项债已发行2.24万亿元,支出1.9万亿元。

下半年,宏观政策效应将进一步显现,尤其是全年新增超过2.5万亿减负将主要在下半年实现,专项债和抗疫特别国债也将对投资形成持续的拉动效应,这为经济持续恢复提供了有效支撑。

从全球来看,外部冲击将成为影响我国经济的最大变量。首先,贸易摩擦对我国的产业升级、科技进步等都将产生重要影响。其次,全球经济衰退及不平衡问题更加突出,再加上疫情引发部分产业链调整、回归或区域化不可避免,这将给我国的产业链安全带来一定的影响。

从国内来看,疫情防控常态化不仅对于社会管理提出了新要求新课题,也对产业结构升级、企业经营、居民可支配收入以及消费习惯都带来诸多影响,增加了一些宏观经济运行的变数。

应对上述内外环境的变化,扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务,需要“稳局”和“破局”。“稳局”,即稳住向好发展的局势,推动经济回归正常水平;“破局”,即破除内外部环境变化中不利局面。

疫情给财政运行带来了一定压力,对财政收支两端都带来不小的冲击。上半年,全国一般公共预算收入同比下降5.8%。从力度上看,今年的财政政策力度前所未有。仅新增赤字、抗疫特别国债和新增地方专项债此三项,即可形成3.6万亿的新增扩张规模,使总规模达到8.51万亿。再加上调入和结转资金、预算内投资,政策的力度将会更大。从量上来看,刺激力度基本符合财力状况和经济发展需要。因此,下半年财政政策并非单纯扩大刺激总量,而主要是在提升财政政策效果和财政资源的使用效率上做文章。

财政政策稳“局”的着力点在于扩大基础设施投资,以基建投资稳定经济增长的局势。当前,消费、外需尚未完全恢复,基建投资具有积极意义。基建投资,不仅能以总需求的扩张产生经济联动效应,对冲经济下行力量,增强经济的动力,而且有利于提升未来宏观经济效率和改善民生。推进补短板、惠民生、促消费、扩内需,需要进一步扩大基建投资。在当前财政形势下,扩大基建投资主要是通过加快项目落地率、优化投资结构、利用社会资本等方式来实现。

财政政策破“局”的发力点在于推动创新。创新是打破外部技术封锁、增强经济活力和全球竞争力、提升国内循环质量的根本途径。为此,需要通过调整财政资源布局和使用,支持企业研发和设备更新改造升级,并为企业创新提供充满活力和宽松的市场环境。

财政政策的效果在很大程度上决定未来发展的质量。进一步提升财政政策的效果,一方面要加快财政政策落地,另一方面要增强与货币金融政策、改革和制度的协同性。

其一,实行税收支持政策,利用好基础设施项目REITs工具,吸引社会资本,优化基建投资结构。在支持基础设施建设方面,虽然我国加大了专项债额度,并发行特别国债,但财政资金的力度毕竟有限,与庞大的资金需求相比仍不足。为了推动基础设施投融资,可立足我国的法律和税制框架,综合考虑金融市场交易和税收征管能力,构建我国REITs税收制度体系,增强政策正向激励,支持REITs发展,实现我国数万亿巨额优质资产的入市再流通,平衡“扩投资”与“防风险”。

其二,加快项目落地,发挥基建投资稳增长的持续效果。今年,我国特别国债、地方专项债等债务资金的规模比较大,其使用状况在很大程度上将决定积极财政政策的效果。各地应优化资金的使用方式,结合补短板以及各自的资源优势和发展状况,合理地选择项目并加快项目落地。

其三,围绕提升创新能力和市场活力,优化财政政策导向和资源使用。一是调整对产业和企业的补贴,提升税收政策力度,引导企业加大研发投入和设备更新改造升级。二是立足我国现状,创新支持创新的方式,实现多种资源的优质组合。例如,可采取工资补贴、社保补助等形式,鼓励企业吸收理工科毕业生,既可使企业享受“准工程师红利”,增强创新能力,减少创新成本,又可减轻毕业生就业压力。三是,考虑缩减部分与支持创新关联度不大的各类企业奖补支出,以及政府设立的各项扶持基金规模,释放资源,增强市场活力和经济的内生动力。四是,加大财政对基础学科、基础研究长线资金安排和投入。

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